今天是國務(wù)院要求《不動產(chǎn)登記條例》出臺的最后一天。時限將至，條例難產(chǎn)。

根據(jù)國土資源部上月通過的立法計劃,《不動產(chǎn)登記條例》已由6月底前出臺變?yōu)?月底前力爭報出送審稿,年內(nèi)完成立法。

南都記者從國土系統(tǒng)一位工作人員處獲悉,條例牽涉部門較多,與現(xiàn)行部門規(guī)章存在沖突,目前仍在研討和征求意見階段。

其實早在7年前,“不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”就已寫入《物權(quán)法》,但因分歧較大,未規(guī)定統(tǒng)一登記的范圍、機構(gòu)和辦法。這些問題至今仍存爭議,立法本身就是博弈。

我國是世界上少數(shù)幾個將土地和其他不動產(chǎn)分離的國家,登記機構(gòu)“多頭執(zhí)政”,依據(jù)不一,權(quán)屬不明,不僅增加老百姓辦證跑腿的成本,還帶來交易風險。

不動產(chǎn)登記局今年5月在國土資源部掛牌成立,各地陸續(xù)啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記試點。今后,土地、房屋、林地等不動產(chǎn)登記將由一個部門承擔,住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門的部分職責將轉(zhuǎn)入國土部門,機構(gòu)和人員面臨撤并劃轉(zhuǎn)。

部門利益成為統(tǒng)一登記之路的絆腳石。《不動產(chǎn)登記條例》何時出臺,登記何時統(tǒng)一,要看是不是真的“壯士斷腕”。

清理任務(wù)太多,條例規(guī)定過細?

去年3月,全國人大審議通過《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,明確“建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”。國辦隨后下發(fā)任務(wù)分工通知,要求今年6月底前出臺《不動產(chǎn)登記條例》。

大限將至,官方截至昨日既未發(fā)布條例出臺的消息,也未發(fā)布條例草案上報國務(wù)院的消息。南都記者從國土系統(tǒng)一位工作人員處獲悉,目前條例仍在研討和征求意見階段。新華社6月25日評論指出,《不動產(chǎn)登記條例》本月“可能難以交卷”。

其實,條例6月無法出臺的答案早有端倪。今年全國兩會期間,國土資源部部長姜大明應(yīng)詢表示,將于6月“提出”《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》。數(shù)天后,國土資源部副部長胡存智在一個論壇上表示,確保6月起草完成條例并上報國務(wù)院,年內(nèi)出臺實施。

由此可見,條例的立法進度已由6月底前出臺變?yōu)?月底前提交送審稿。國土部上月審議通過的2014年立法工作計劃再度明確,力爭6月底前將《不動產(chǎn)登記條例(送審稿)》報出,年內(nèi)完成立法。

條例出臺為何延期?國土系統(tǒng)一位內(nèi)部人士向南都記者解釋,當前需梳理與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度相沖突的法律法規(guī)、部門規(guī)章和政策,推動相關(guān)部門修改或廢止。

南都記者不完全統(tǒng)計,這些法律法規(guī)包括《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》、《房屋登記辦法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用權(quán)登記辦法》等,若不作相應(yīng)修改,條例執(zhí)行過程難免遭遇尷尬。

征求意見過程中的“批評”也讓條例難產(chǎn)。一名接近國土系統(tǒng)的人士向南都記者提到,條例“宜粗不宜細”,現(xiàn)在把由什么部門怎么搞測量等都規(guī)定得很細,不給地方留余地。“作為條例規(guī)定太細,作為辦法實施又太粗”,一名地方國土資源廳工作人員也認為條例需加強原則性,由地方各自出臺實施辦法和細則,便于操作。

這僅是條例立法爭議的“冰山一角”。中國政法大學教授施正文接受南都記者采訪時指出,如果國土部門內(nèi)部意見難統(tǒng)一,送審稿就難報出,如果相關(guān)部門對條例草案的意見難達成共識,草案就不可能提交國務(wù)院常務(wù)會議審議通過,一些關(guān)鍵問題甚至要向國務(wù)院領(lǐng)導請示。

牽涉部門較多，所受阻力較大?

施正文指出,部門利益或是《不動產(chǎn)登記條例》出臺阻力之一。新華社6月25日的評論也持相同觀點。“不動產(chǎn)統(tǒng)一登記,要動誰的奶酪?”該評論稱,首先要動真格的是不動產(chǎn)登記管理部門的觀念、利益,相關(guān)部門需摒棄“一畝三分地”“手有公章、批文余香”的觀念,不動產(chǎn)統(tǒng)一登記絕不能成為新的審批權(quán),主題詞從“部門權(quán)力”變成“公民權(quán)利”,就搬掉了最大的絆腳石。

當前,我國不動產(chǎn)登記機構(gòu)“多頭執(zhí)政”,關(guān)涉部門有近10個之多,不同部門在不動產(chǎn)登記機構(gòu)、登記人員、技術(shù)方法等方面各自形成相對完整、獨立的制度,統(tǒng)一工作尤為艱難。

根據(jù)中編辦的通知,職責整合后,原分屬住建部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、海洋局的相關(guān)不動產(chǎn)登記登記職責將統(tǒng)一到國土部,“人隨事走”,適當加強國土部的機構(gòu)和人員。

這些部門愿意把“自留田”交出來嗎?早在2012年《檢察日報》就評論指出,這是不少行政官員和潛在受益者不樂于見到的,因其將登記服務(wù)視為管理,將不動產(chǎn)統(tǒng)一登記看作是失掉“手中固有的權(quán)力”和可觀的經(jīng)濟收入,還要面臨下屬機構(gòu)、人員的撤并裁減。

國土系統(tǒng)一位內(nèi)部人士對南都記者坦言,人員是統(tǒng)一過程中的一大障礙。中國社科院法學所民法研究室主任孫憲忠曾提出,土地和房屋分開登記時,全國國土和住建兩個系統(tǒng)各自積累了30萬員工,統(tǒng)一登記后,這些人怎么辦?

為推進改革,今年2月由國土部牽頭,9部門建立不動產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會議制度。但除國土部外,其他部門鮮有不動產(chǎn)登記相關(guān)工作的進展發(fā)布。

“我們是參與、配合部門,這個事情還是牽頭部門說比較好”,國家林業(yè)局一名工作人員對南都記者表示。“其實我們只是牽頭單位”,國土部工作人員則對南都記者說,“具體登記工作仍需相關(guān)部門配合,比如房屋登記,就需要住建部門現(xiàn)有的大量信息。”

掛牌容易統(tǒng)一難,盡管不動產(chǎn)登記局上月已在國土部地籍管理司掛牌成立,但正如《法制日報》評論指出,要讓相關(guān)部門把長期行使的登記權(quán)及手中的登記信息徹底交出來,需頂層推動、地方配合,通過體制改革、行政問責破除部門利益。

施正文認為,《不動產(chǎn)登記條例》延期出臺,說明改革在進程中才能看到真正的難度,“實際上就是改革的決心,是不是真的壯士斷腕”。

民眾期待甚高，國土部級別不夠?

不動產(chǎn)登記好比給不動產(chǎn)上“戶口”。四川汶川大地震后,正是憑借地籍檔案,才讓廢墟找到主人,土地所有人的權(quán)利由此獲得承認和保護。

長期以來,我國不動產(chǎn)登記農(nóng)林水土各管一攤,分散登記。居民買房,需分別跑住建和國土部門辦《房屋所有權(quán)證》和《國有土地使用證》,農(nóng)民如果想承包土地、山林、魚塘、灘涂,要跑不下四個部門才能把證辦齊。

中國土地勘測規(guī)劃院研究員黃小虎指出,這一模式是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物,當時主要為加強行政管理,保證計劃落實,有合理之處。

時過境遷,“多頭登記”如今弊端重重。登記程序、標準、依據(jù)不一,權(quán)利歸屬不明,導致權(quán)利面臨無法實現(xiàn)的風險。此外,不同登記部門職責不明,造成管轄沖突,協(xié)調(diào)困難,甚至相互扯皮,無人擔責。

《不動產(chǎn)登記條例》的出臺由此顯得緊迫。多地國土部門工作人員在接受南都記者采訪時表示,正在等待條例出臺,以此作為推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的法律依據(jù)。

盡管有專家呼吁,不動產(chǎn)統(tǒng)一登記應(yīng)回歸維系不動產(chǎn)交易秩序、維護不動產(chǎn)權(quán)利的本意,但不可否認,社會對此期待更高,包括推動步履維艱的官員財產(chǎn)公示和住房信息聯(lián)網(wǎng)。

施正文認為,不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是“多種問題聚焦的地方”,將影響經(jīng)濟、房價、廉政建設(shè)等最敏感的、深層次的利益問題,需更高層拿出決策,國土部僅僅是“操盤手”。

不動產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會議制度今年2月確立,3月召開首次會議,但此后至今未見召開第二次會議的公開報道。有觀點指出,召集人由國土部部長擔任“層級不夠”,當至少由國務(wù)院副總理擔任,才能破除部門各自為政的藩籬。

當前,國土部已給出時間表:用3年時間全面建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度,用4年時間運行統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺,形成不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。

《域外不動產(chǎn)登記制度比較研究》一書作者、北京大學房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波對南都記者表示,從一種登記體系向另一種登記體系轉(zhuǎn)換時,國外往往規(guī)定一個較長的過渡期。

“香港規(guī)定了10年,英國從1925年直至上世紀90年代才把所有東西調(diào)過來”,樓建波指出,不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實施將對整個社會包括老百姓的生活產(chǎn)生特別大的影響,過渡期不妨長一些。